“抚恤”，从字面意思理解，我认为应当是一种精神层面的安抚体恤。从抚恤金的政策的初衷来看，是对死者家属尤其是需要死者供养的亲属的一种安抚慰藉，更多的是一种精神安慰和支持，是死者家属不可剥夺的权利，应当由继承人平均分配。

《中华人民共和国继承法》第三条规定：“遗产是公民死亡时遗留的个人合法财产”，对公民死亡时遗留的个人合法财产进行列举，最后一项是兜底条款 ： “(七)公民的其他合法财产”。从文意解释的角度来说，遗产应为被继承人死亡时的既得利益或者说存在利益，对于因为社会福利政策所将要获得的抚恤金不属于遗产。因此，对于遗嘱继承而言，被继承人不应就抚恤金做出分配，但遗赠扶养协议是否同遗嘱一样，不能就抚恤金问题做出分配呢?笔者认为遗赠扶养协议可以约定抚恤金归扶养人所有。

《中华人民共和国继承法》第三十一条规定：“公民可以与扶养人签订遗赠扶养协议。按照协议，扶养人承担该公民生养死葬的义务，享受受遗赠的权利。”最高人民法院关于贯彻执行《中华人民共和国继承法》若干问题的意见第五条规定：“被继承人生前与他人订有遗赠扶养协议，同时又立有遗嘱的，继承开始后，如果遗赠扶养协议与遗赠没有抵触，遗产分别按协议和遗嘱处理;如果有抵触，按协议处理，与协议抵触的遗嘱全部或部分无效。”因此从法律规定不难看出，遗赠扶养协议对于遗嘱来说具有优先适用性，通常情况下是，没有法定继承人或者法定继承人不尽扶养义务时，被继承人才会与人签订遗赠扶养协议，约定双方的权利义务。如果没有法定继承人，按照协议，扶养人承担被扶养人生养死葬的义务，享受受遗赠的权利，抚恤金自然可以在协议中一并处理。如果有法定继承人，因其不尽赡养义务才导致遗赠扶养协议的签订，故笔者认为遗赠扶养协议可以约定抚恤金归扶养人所有。